《历史研究》：秦汉经济制度与大一统国家治理

来源：《历史研究》2020年第3期

编者按：在长期历史实践中，中华民族积累了丰富的治国理政经验和智慧，如“大道之行，天下为公”的大同理想、“民惟邦本，本固邦宁”的民本思想、“孝悌忠信，礼义廉耻”的道德操守、“周虽旧邦，其命维新”的改革精神、“经国序民，正其制度”的治国理念，同时形成了一整套前后相继、互为关联，又不断发展、持续变革的国家制度。深入发掘历史经验和历史智慧，既是对中国史学知古鉴今、经世致用优良传统的继承和发扬，也是构建新时代中国史学的题中之义。为此，本刊约请五位学者围绕“历史上的制度建设与治国理政”展开讨论，以飨读者。今天我们将“历史上的制度建设与治国理政”系列的第二篇文章《秦汉经济制度与大一统国家治理》分享给大家。

经济制度是一定社会中占统治地位的生产关系的总和。秦汉经济制度也不例外，其作用重大，在大一统国家治理中留下了许多经验教训，值得进一步研究。

一、秦汉户籍制度的建立与完善

秦始皇统一全国后建立的经济制度，奠基于商鞅变法以来的制度设计，大致奠定了整个秦汉时代的制度基础。为了维护和巩固秦汉王朝的统治，这套体系庞大的经济制度主要用以规范各个阶级和阶层的经济权利与义务。沿袭先秦以来士、农、工、商的社会结构，秦汉国家设置了相应的制度规范。《汉书·食货志》称：“士农工商，四民有业。学以居位曰士，辟土殖谷曰农，作巧成器曰工，通财鬻货曰商。圣王量能授事，四民陈力受职，故朝亡废官，邑亡敖民，地亡旷土。”尽管“四民有业”的分工有时并不严格，比如西汉前中期商贾的“以末致财，用本守之”，再比如从西汉后期到东汉形成的集官僚、地主和商人于一体的豪强地主，但总体来说，秦汉民众被分为官吏、农民、手工业者和商贾却是一个不争的事实。而保障和实现四民分工的一个主要规则，就是基于身份的户籍管理制度，如“秦民爵公大夫以上，令丞与亢礼”，“贾人有市籍者，及其家属，皆无得籍名田”。
根据《史记·秦始皇本纪》，秦王政十六年（前231）九月，“发卒受地韩南阳假守腾。初令男子书年”。可知在统一前夕，秦的户籍制度明确规定了男性必须登记年龄。又睡虎地秦简《傅律》：“百姓不当老，至老时不用请，敢为酢（诈）伪者，赀二甲。”里耶秦简16—9：“［廿］六年五月辛巳朔庚子，启陵乡敢言之。都乡守嘉言：渚里不劾等十七户徙都乡，皆不移年籍。”亦证明秦代户籍的登记已比较规范。汉初张家山汉简《二年律令·户律》关于户籍登记的规定更加严密：
民皆自占年。小未能自占，而毋父母、同产为占者，吏以□比定其年。自占、占子、同产年，不以实三岁以上，皆耐。（325—326）
民宅园户籍、年细籍、田比地籍、田命籍、田租籍，谨副上县廷，皆以篋若匣匮盛，缄闭，以令若丞、官啬夫印封，独别为府，封府户；节（即）有当治为者，令史、吏主者完封奏（湊）令若丞印，啬夫发，即杂治为；臧（藏）府已，辄复缄闭臧（藏），不从律者罚金各四两。（331—333）




其中“年细籍”，便应当是登记每户户主、家庭成员、姓名、性别、年龄及其承担徭役和人口税的籍簿。文帝以后，汉代户籍的诸多内容——姓名、性别、年龄、籍贯、住址、身份、相貌、身高、残疾和财富情况等，又有了更为细致完善的规定。如《汉书·宣帝纪》载地节四年（前66年）九月诏：“其令郡国岁上系囚以掠笞若瘐死者所坐名、县、爵、里，丞相御史课殿最以闻。”颜师古注：“名，其人名也。县，所属县也。爵，其身之官爵也。里，所居邑里也。”在悬泉汉简中便发现了登记“名、县、爵、里”和年龄、户主的户籍简。至于户籍的登记和管理，汉承秦制，亦主要是在八月，如“恒以八月令乡部啬夫、吏、令史相杂案户籍，副臧（藏）其廷。有移徙者，辄移户及年籍爵细徙所，并封”“民欲别为户者，皆以八月户时，非户时勿许”。所谓“汉法常因八月筭人”，便说明此乃两汉定制。
二、秦汉土地制度的性质与内容

从治国理政的目的来看，秦汉时期的“四民有业”实际就是让农民从事农业生产，让手工业者从事各种器物的生产，让商贾从事贸易，从而向他们征收赋税，并使之承担徭役或兵役，而官吏则行使对农、工、商和自身群体的管理职责，以确保各项制度及政策的实施和国家机器的运转。秦汉是农业社会，土地乃最重要的生产资料，因而土地占有制度便成为当时最重要的经济制度。
大体说来，秦汉土地制度有以下三方面的内容。
首先，秦汉民田的占有方式是土地私有制。秦代民田占有主要有两种方式：一是对有爵者实行赐田制，二是对无爵者实行授田制。从阶级关系和占有土地的相对数量看，人数较少的贵族、官僚和地主占有的土地多，而人数众多的自耕农及手工业者则占有的土地少。但无论是赐田制还是授田制，皆为土地私有制。岳麓秦简中的《识劫案》，就是一个无可辩驳的铁证。此案发生在秦王政十八年，其中多次提到大夫沛把“稻田廿亩”作为私产直接分给了识，且得到当地官府认可。识的身份最初是大夫沛的“隶”，类似于家中的男仆，后来成为单独立户的士伍，从军后又成为公士。这就充分说明秦代赐田是可以继承、赠送和买卖的。又里耶秦简《刍稾志》载：“都乡黔首田启陵界中，一顷卌一亩，钱八十五。都乡黔首田贰［春界中者，二顷卌七亩，钱百卌九。］”（9—543┼9—570┼9—835） 亦证明秦代允许跨乡垦田，存在土地买卖和流转现象。及至汉初，《二年律令》把赐田和授田合为一体，在整合原有耕地的基础上鼓励垦荒，规定了从关内侯到隐官所占有国家土地资源的配额，并承认和保护其开垦草田所得耕地的所有权，允许继承、转让、买卖和赠送。汉初的民田占有同样是土地私有制。正如董仲舒所说：“至秦则不然，用商鞅之法，改帝王之制，除井田，民得卖买，富者田连仟伯，贫者亡立锥之地。……汉兴，循而未改。”更值得注意的是，武帝即位前后已出现规模很大的土地兼并。
其次，秦汉民田占有逐渐形成一整套法定程序。无论是有爵者还是无爵者，他们对土地的占有均需立户，亦即“为户”。《二年律令·户律》：“不幸死者，令其后先择田，乃行其余。它子男欲为户，以为其□田予之。其已前为户而毋田宅，田宅不盈，得以盈。宅不比，不得。”（312—313）尽管“行田”有时也要考虑“同居”情况，但总体来说，能否“为户”乃是秦汉民田占有的前提。从土地的获得来看，除了赐田和一些土地的转让，秦代授田的程序相当复杂。里耶秦简便提供了授田的两个实例：
卅三年六月庚子朔丁巳，［田］守武爰书：高里士五（伍）吾武［自］言：谒豤（垦）草田六亩武门外，能恒藉以为田。典缦占。
六月丁巳，田守武敢言之：上黔首豤（垦）草一牒。敢言之。/衔手。（9—2344）
卅五年三月庚寅朔丙辰，贰春乡兹爰书：南里寡妇憖自言：谒豤（垦）草田故桒（桑）地百廿步，在故步北，恒以为桒（桑）田。
三月丙辰，贰春乡兹敢言之：上。敢言之。/诎手。（9—15）



根据简中黔首“谒垦”，乡里对其授田面积、地点和用途的核定，以及田守爰书在里典爰书的基础上拟定的记载，可知秦代授田的登记大致有自报、审定和复查三个环节，还有每户耕地和实际耕种面积的登记。而汉代对民户土地的登记则略微简化，从前揭《户律》所载“田比地籍、田命籍、田租籍”看，汉初土地登记的内容应主要是每户的草田、耕地和垦田面积。在文帝即位后，则可能仅有每户的耕地和实际耕种面积的登记。
最后，对民田占有人应承担的义务有明确具体的规定。一般来说，无论士农工商，他们在占有土地后都必须承担赋税和徭役。以赋税为例，秦代民田有多种特定名称。除了奖励军功地主的赐田外，授田有“草田”、“垦田”、“舆田”和“税田”之分。如里耶秦简8—1519：“迁陵卅五年貇（垦）田舆五十二顷九十五亩，税田四顷□□。户百五十二，租六百七十七石。”根据秦简记载，秦代农民要按每户“谒垦”的草田数缴纳顷刍稾，按实际垦种的舆田数缴纳田租，其税田租率一般是十分之一，在洞庭等所谓“新地”是十二分之一，而产量租率则从三步一斗至廿四步一斗不等。秦代还有按户缴纳的户赋等。汉代民田的赋税逐渐减轻，根据《二年律令》和凤凰山汉简等，汉初农民按每户实际耕种的垦田数缴纳刍稾，文景时期又大致减免了一半；汉初户赋仅保留每户缴纳的户赋和户刍；田租则由十一之税降为十五税一，景帝时更降为三十税一，并实行更为简便、公平的定额租制度。秦代已有人头税的雏形，汉代则正式创立了中国最早的人头税制度，有算赋与口钱之分。算赋是针对15岁至免老以前成年人的人头税，通常每人每年缴纳120钱；口钱是针对3岁（元帝时改为满7岁）至14岁儿童的人头税，通常每人每年20钱（武帝时增加到23钱）。至于徭役，则大体分为更役和兵役。秦汉成年男女基本上是更役的服役对象，通常服役时间是每年一个月；健康的成年男子是兵役的服役对象，通常服役时间为两年。《汉书·食货志》：“月为更卒，已复为正，一岁屯戍，一岁力役，三十倍于古。”汉代妇女在某些时期是受到优待而被免除更役的；在特殊情况下，也有一些妇女服兵役的记录。需要说明的是，这些赋税徭役的承担者主要是农民和小手工业者，而贵族、官僚和许多地主则享有减免优待。以汉初为例，惠帝即位后便明令宣布：“今吏六百石以上父母妻子与同居，及故吏尝佩将军都尉印将兵及佩二千石官印者，家唯给军赋，他无有所与。”《二年律令·傅律》也专门对不同爵级的免老和傅籍年龄作出规定：“大夫以上年五十八，不更六十二，簪褭六十三，上造六十四，公士六十五，公卒以下六十六，皆为免老”，“不更以下子年廿岁，大夫以上至五大夫子及小爵不更以下至上造年廿二岁，卿以上子及小爵大夫以上年廿四岁，皆傅之”。这明显是优待大夫以上的有爵者。如遇重大节日或逢自然灾害、疾疫等特殊情况，在全国或某些地区，亦针对老弱病残和孕妇等特殊人群，采取赋税徭役减免措施。
三、秦汉经济制度的重心

作为传统的农业社会，秦汉王朝经济政策是在具体的生产力水平及社会状况的基础上制定的。究竟怎样更好地发展农业以保证财政收入和徭役征发，是制定经济政策的基本出发点。又因占据主导地位的是自然经济，绝大多数农民的生产都把农业与家庭手工业相结合，商品交换较少，这就决定了秦汉经济政策的重心是重农抑商，或重农贱商、重农轻商。
秦始皇曾公开宣称：“皇帝之功，勤劳本事。上农除末，黔首是富。”且“男乐其畴，女修其业，事各有序”，既强调其基本国策是“上农除末”，又表明对男耕女织小农经济模式的重视。睡虎地秦简和里耶秦简等也完全证实了这一点，如“同居勿并行”，“田时殹（也），不欲兴黔首”（16—5），还有迁陵“［黔］首习俗好本事不好末作”（8—355），“城父蘩阳士五（伍）枯取（娶）贾人子为妻，戍四岁”（8—466）等具体事例。但过分抑商也把本、末人为对立起来，很大程度上制约了农业和手工业发展，给人民生活带来极大不便。西汉建立后吸取这一教训，不再强调抑商，而是推行重农贱商政策。尽管农业仍被视为天下之本，但对商贾采取了一种在政治上贬低、经济上放纵的做法。《史记·平准书》：“天下已平，高祖乃令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之。”《史记·货殖列传》：“汉兴，海内为一，开关梁，弛山泽之禁，是以富商大贾周流天下，交易之物莫不通，得其所欲。”到了武帝中期，因财政匮乏，采取诸如算缗告缗、盐铁官营、均输平准等手段，又转而严厉抑商。元帝以后则实行重农轻商政策，对私营工商业不再严格管控。终东汉之世，除早期曾短暂实行“禁民二业”和均输、盐铁官营政策外，国家都把重农轻商作为基本国策。
治国重在治吏。秦汉时期，除了大权独揽的皇帝，从中央到地方各级大小官吏是经济管理的直接责任人。为了确保各项经济制度实施，并考核其业绩，从战国时期开始出现的上计制度成为经济管理制度的重心。
秦汉地方长官每年定期派计吏向中央汇报本地情况，相关文书称为“计簿”， 亦称“集簿”，内容包括户口、垦田、赋役、治安和自然灾害等。经考核后，便可根据考核结果对各级官吏予以黜陟赏罚。这些分门别类的原始数据通常由乡、里统计，在县廷审核后编制为单项文书或多项文书，汇总为计簿呈郡（汉代为郡国）；郡在此基础上编制郡的计簿，并于年终上报朝廷。以往因史料匮乏，对上计的具体内容往往语焉不详，近来公布的简牍则提供了许多鲜活材料。如长沙走马楼西汉简《都乡七年垦田租簿》和青岛土山屯西汉简《堂邑元寿二年要具簿》，前者是关于临湘县都乡土地情况及田租数额的单项文书，后者是关于堂邑县地理范围、户口、垦田、赋役等多项内容的统计文书。而此前公布的尹湾汉简《集簿》类文书，可谓西汉后期东海郡的完整计簿。总的来说，秦汉时期的上计制度大大加强了对地方尤其在财政方面的控制。
四、秦汉经济制度的功能及局限

秦汉经济制度集中体现了当时社会的经济状况，在秦汉王朝的治国理政中发挥了重大作用。
一是基本适应秦汉生产力发展水平，有利于农、工、商业的协调发展，并为国家机器运转提供了庞大人力、物力和财力支持，为大一统国家的建立与发展提供了坚实的制度保障。如刘邦攻占秦都咸阳后，萧何“独先入收秦丞相御史律令图书藏之”，使“汉王所以具知天下阸塞，户口多少，强弱之处”。再如“关中之地，于天下三分之一，而人众不过什三；然量其富，什居其六”，成为国家重心所在，也体现了长期重农的成果。可以毫不夸张地说，秦汉经济的繁荣与发达，尤其诸多治世如文景之治、昭宣中兴和光武中兴的出现，与经济制度的完善有直接关系。即便是开国或承平时期，这套庞杂而有序的经济制度也为国家提供了源源不断的财富。以西汉后期为例，仅人头税一项，“汉宣以来，百姓赋钱，一岁为四十余万万”。反之，经济制度的破坏和经济的严重凋敝则导致国家治理能力下降，甚或导致政权崩溃。所谓“内兴功作，外攘夷狄，收泰半之赋，发闾左之戍。男子力耕不足粮饷，女子纺绩不足衣服”，便生动刻画了秦二世而亡的原因。
二是秦汉经济制度作为整个国家制度体系的主要组成部分，不仅为大一统国家的治理提供物质基础，而且自身也体现了国家对经济领域的管控和治理能力。比如越来越完善的户籍制度，在郡县制普遍实施的背后便充分反映了各级官吏的执行能力，展现出强大的国家意志。一个引人注目的对比，就是两汉的户口统计基本可信，而后世分裂时期的户口统计则存在更多隐匿和阙载现象，可信度不高。再如鼓励生育政策，在国家宏观与微观层面干预下也明显达到了人口快速增殖的目的。但在社会动荡或鼎革之际，由于战乱、经济凋敝以及国家管控和治理能力的削弱，人口往往大量死亡与逃亡，以致“海内虚耗，户口减半”。还有土地制度和赋税徭役制度，秦汉王朝在大多数时期都能按社会等级来占有土地，并让大多数农民和手工业者成为赋税徭役的主要承担者，较好地保证社会生产的延续，维持尊卑贵贱的经济秩序，也突显出很高的统治谋略和能力。诚如马克思所言：“强有力的政府和繁重的赋税是一回事。”而重农政策的贯彻和上计制度的严格，更加体现出秦汉王朝的国家意志。从某种意义上说，秦汉经济制度的效率如何，实际上是整个国家治理能力的一个缩影。
三是秦汉王朝亦随着社会经济的发展变化，不断总结经验教训，不断改进和完善经济制度，以进一步提高治理能力。秦代这方面的事例不多，较为引人注目的是，秦在狭乡的授田通常为一户百亩，甚或更少，但在地广人稀的地区，特别是在南方所谓“新地”，比如洞庭郡，其授田似乎没有限额，而且税田的面积租率也较中原为低。这些做法符合因地制宜的原则，对安抚和稳定边远地区多有裨益。汉代经济制度的改进和完善表现突出。以土地政策为例，鉴于土地兼并加剧和小农不断破产，国家采取了多种方法缓解、改善农民的耕地问题，如开放山泽苑囿、假民公田、移民屯垦、限田、度田等。再如赋役制度，汉初有鉴于秦亡，实行轻徭薄赋政策，及至文景，更是大幅度地减免赋役，并基本延续到东汉末年。以田租为例，即便在经济比较落后的迁陵地区，秦代每亩田租已高达约1斗3 升。而根据最新公布的《堂邑元寿二年要具簿》“定当收田四千六百七顷七十亩，租三万六千七百廿三石七升”（M147:25—1），在西汉末年经济比较发达的堂邑地区，每亩田租平均只有大约8升。在特殊时期，国家还颁布并调整救灾、救疫等荒政措施，以纾解民困，稳定社会。
当然，秦汉经济制度也存在很大局限。一方面，这套制度的设计首先要满足统治阶级的利益，居于社会底层的农民和小手工业者只能大体维持生存。在这种完全不平等的土地占有和收入分配体系中，广大民众很容易处于生活窘迫甚或崩溃的边缘，一旦遇到天灾人祸，便会大量破产，或沦为奴婢、佃客，或成为流民、盗贼，更有丧命的可能。尽管基于维护统治秩序考虑，国家也会采取一些措施来缓解农民的土地问题，减轻农民的赋役负担，但并不能从根本上解决问题。在土地私有必然导致土地兼并的情况下，在大多数贪得无厌的权贵和富豪的疯狂攫取下，国家的经济秩序最终大多乃至完全被破坏。这就从经济基础上摧毁了秦汉王朝。另一方面，具体执行秦汉经济政策的各级官吏也存在破坏规则、徇私舞弊、弄虚作假的现象。丞相匡衡“专地盗土以自益”，就是一个显例。上计造假的现象更为突出，宣帝便斥责郡国“上计簿，具文而已，务为欺谩，以避其课”。类似问题还体现在简牍文书之中，比如郡、县、乡、里的两本账，比如垦田、户口的虚报，比如夸大或缩小、隐瞒灾害和疾疫的程度，比如扩大赋税徭役的减免人数等。这不仅提醒我们不可尽信简牍所载的官方记录，而且揭示了腐败必将损害国家制度的历史教训。

（作者  晋文，系南京师范大学历史系教授）