《历史研究》2020年第3期：明前期国家治理中的民生关怀

来源：《历史研究》2020年第3期

编者按：在长期历史实践中，中华民族积累了丰富的治国理政经验和智慧，如“大道之行，天下为公”的大同理想、“民惟邦本，本固邦宁”的民本思想、“孝悌忠信，礼义廉耻”的道德操守、“周虽旧邦，其命维新”的改革精神、“经国序民，正其制度”的治国理念，同时形成了一整套前后相继、互为关联，又不断发展、持续变革的国家制度。深入发掘历史经验和历史智慧，既是对中国史学知古鉴今、经世致用优良传统的继承和发扬，也是构建新时代中国史学的题中之义。为此，本刊约请五位学者围绕“历史上的制度建设与治国理政”展开讨论，以飨读者。今天我们将“历史上的制度建设与治国理政”系列的第三篇文章《明前期国家治理中的民生关怀》分享给大家。

中华民族、中国历史的发展，有其自身的特点。钱穆先生认为特点有三：第一，历史的“悠久”；第二，发展的“无间断”；第三，记载的“详密”。但是，应该还有一个更为突出的特点，那就是民族的融合、国家的统一。从传说中的炎黄部落联盟到西周的“普天之下”，从春秋战国时期的诸侯纷争到秦汉大一统，从十六国、南北朝时期的民族冲突、民族融合到隋唐大一统，从辽宋夏金多个民族政权之间的对峙到元明清大一统，经民国而至中华人民共和国的统一多民族国家，既是一个民族不断融合、国家不断统一的过程，也是一个统一多民族国家形成、巩固与发展的过程。
回顾这一过程，每个时代都以各自的方式作出了不同贡献，并且积累了诸多制度建设和治国理政的经验与教训。在所有的经验与教训中，民生关乎国运，成为古今之共识。汉、唐重民生而兴，秦、隋残民生而亡，明朝更以其276年的历史，演绎了与民生息息相关的兴、盛、衰、亡全过程，既为中国统一多民族国家的巩固与发展作出了重要贡献，也提供了值得汲取的经验和教训。本文仅以明前期主要是明太祖洪武时期为中心，围绕国家治理与民生的关系加以讨论。

一、制度与民生

洪武元年（1368）正月初六日，即明朝建立后第三天，明太祖朱元璋在奉天殿大宴群臣，即席发表感慨： 朕本布衣，以有天下，实由天命。当群雄初起，所在剽掠，生民惶惶，不保朝夕……既而与诸将渡江，驻兵太平，深思爱民安天下之道。自是十有余年，收揽英雄，征伐四克。赖诸将辅佐之功，尊居天位。念天下之广、生民之众，万几方殷，朕中夜寝不安枕，忧悬于心。


历代有成就的政治家多以“天下”、“生民”为忧。周武王灭商之后，没有向人们传递喜悦，表达的却是忧虑：“天不享殷，乃今有成……我未定天保，何暇寐！”唐太宗继位后和大臣讨论最多的问题，是隋朝如此繁荣强盛，怎么说亡就亡，所以时时以“天下之广，四海之众”为忧。明太祖朱元璋以布衣取天下，在位31年，殚精竭虑，希望建立万无一失的国家制度、规划传之万代的礼制法典，让子孙后代恪守勿替，以保天下的长治久安。 明太祖及其继承者对国家制度的建设与改造，重要且影响深远者有六：其一，在中央，废除秦汉以来延续近两千年的宰相制度，六部直接对皇帝负责，其后内阁制度形成，弥补了这次改造的结构性缺陷；在地方，革除元朝的“行中书省”，经过都、布、提“三司”及镇守中官、侍郎、总兵“三堂”的过渡，由巡抚都御史主持一省事务，并由巡按监察御史实施监督。其二，内府宦官机构成为国家机器的组成部分，形成外廷文官和内廷宦官的“双轨制”行政体制，宦官全面参政，专权却是可控。其三，通过六科给事中和都察院十三道御史，即科道言官，对国家事务、皇室行为以及外廷文武官员、内廷宦官，进行全面监督。其四，设立通政司，与六部、都察院、大理寺并列为九卿，受理天下军民言事文书，在京官员题本，则在左顺门（会极门）投入，由文书房受理，两条信息渠道，皆直达御前。其五，推行里老及里甲制度，与地方家族组织互相作用，将国家意志推行到基层社会。其六，对于东北女真、北方蒙古、西南藏区及其他少数民族，尊重其习俗、册封其首脑，保持边陲的相对安定。 这些建设与改造，构成明朝政治体制“以内制外、内外相制，以下制上、上下相维”的全方位制衡的特点。虽然对于明朝的这些制度，后人褒贬不一，但清朝入主中原，除了宦官参政之外，几乎全部继承并根据需要加以改造：内阁成为名义上的宰相，军机处则相当于明朝内阁；各省巡抚由明朝的“差遣”变成“定制”，为一省的军政长官，原本只有军事功能的总督，则成为大区的军政长官；都察院、通政司、六科给事中的职能，也多被继承。 在对政治体制进行建设和改造的同时，是律令礼乐制度的制定。张德信为《洪武御制全书》作序时，择要列举了明太祖在位期间的“御制”著作15种，除《大诰》三编、《大诰武臣》《教民榜文》等外，竟然还有《道德经注》《集注金刚经》等，另有“敕纂”40多种。在这近60种“御制”和“敕纂”中，礼书、律书比重最大，包括被《明史·礼志》称为“制度名数、纤悉毕具”的《大明集礼》，被《明史·刑法志》称为“斟酌损益之者，至纤至悉”的《大明律》，体现了明太祖礼治与法治并重的治国理念。不仅如此，历代流传下来的各类“神祇”封号，均一一厘正，被称为“越汉、唐远矣”。 政治体制及礼法制度的建设和改造，极大提升了明代国家对社会的治理功能。今天的人们或可以站在文明的制高点，指责其高度的专制与集权；也可以站在道德的制高点，不屑其维护一家一姓的统治。但是，在中国历史的场景之中，君主集权、中央集权乃是时势使然。自有“国家”之后，“国”与“家”便密不可分。虽然发生种种“矫枉过正”（如分封诸王），并且造成了诸多不良后果，但明朝的制度建设，却在总体上顺应了统一多民族国家巩固与发展的需要。国家制度是国家治理的根本、是民生的保障，国安则家安，维护国家的稳定，便是维护民生的安宁。国家不稳定，哪里有真正的民生？

二、民生为“立国之根本”

重视民生既是历代统治者巩固政权的重要举措，也是儒家民本思想在国家治理中的具体表现。但是，时代不同、局势不同，做法也不尽相同。《孟子·离娄上》说：“为政不难，不得罪于巨室。”这是对以往经验的总结，被后世统治者奉为治国理政的圭臬。西晋的“占田”、北魏及隋唐的“均田”，在鼓励、督促农民垦荒的同时，皆充分考虑贵族、官员及富人的利益；北宋立国，更“不务科敛、不抑兼并”，视富室是“为国守财”，故多方保护。虽然明朝后来仍回到了孟子指出的道路，但是，出身贫苦并长期生活在社会底层的明太祖，则根据自身经历和对元末明初社会关系的认识，将底层民众视为“立国之根本”，对危害他们的“巨室”即各地豪强及占有大量土地的富人，连同贪官污吏、不法勋臣，一并予以打击，以保护底层民众的利益。 《明史·食货志》用十分简洁的语言，概括明太祖立法的基本精神：“惩元末豪强侮贫弱，立法多右贫抑富。”至少在明朝前期，“右贫抑富”是十分明显的政策倾向，体现为打击豪强、扶植贫弱，剥夺富人、扶植小农。明太祖站在双重立场作出这一决策：第一，站在曾经的底层民众的立场，更多地保护民众的利益；第二，站在时下的明朝国家的立场，更多地维护国家的利益。洪武时期及永乐前期，江南各地的豪强及占有大片土地的富民，被强制迁徙到长期遭受战争破坏而人口稀少的以凤阳为中心的淮河流域、以北平为中心的华北地区，同时填补京师南京，原籍土地由“私田”而为“没官田”，政府的财政收入得以增加，大量无地少地农民获得了生产资料。此外，将“宽乡”之民迁往“狭乡”，著名的“江西填湖广”也在这个大背景下发生，以江西之剩余劳力，垦湖广之荒芜田地。 对于不听告诫、朘削民众、动摇“立国之根本”的官吏，则采用极其严酷的刑法，乃至“剥皮塞草”。御制《大诰》及续编、三编，连篇累牍地记载对官员的处罚案例，兹举二例。其一：“往常官吏不时亲自下乡，扰吾良民，非止一端，数禁不许，每每故违不止。洪武十七年，将福建布政司右布政陈泰拿赴京师，斩首于市，敕法司行下诸司，毋得再犯。”因为违法下乡，可将从二品的地方大吏“斩首于市”。其二：“朕尝禁止官吏、皂隶，不许下乡扰民，其禁已有年矣。有等贪婪之徒，往往不畏死罪，违旨下乡，动扰于民。今后敢有如此，许民间高年有德耆民，率精壮拿赴京来。”官吏、皂隶下乡，当地“耆民”可根据皇帝的诏旨精神，率“精壮”将其拿解进京。 明太祖“杀功臣”，通过明代野史笔记和当代历史著作的记叙，更通过艺术作品的演绎和传播，成为当代人的“明朝记忆”。学者对此作了多种解释，包括淮右权贵的内部矛盾、皇权与相权之间的斗争、为子孙后代除去后患等。但是，从主观动机和客观效果看，动辄数以万户计地铲除勋臣及其亲属、部属，未尝不是为了减轻财政压力、减轻民众负担，同时，也是清除国家治理的障碍。以“亡命”之士为主体的明初元功宿将，固然有徐达、汤和这样的小心谨慎者，更有朱亮祖、蓝玉那样肆意妄为乃至无恶不作者，他们中的大多数，既有铲平“群雄”、推翻元朝的战功，也是新兴明朝的不安定因素。 剥夺富人、严惩官吏，特别是对勋臣的过度杀戮，曾经引起诸多批评。但是，明清史家孟森有不同看法： 太祖之好用峻法，于约束勋贵官吏极严，实未尝滥及平民，且多惟恐虐民，是以谨于守法而致成诸案……民权不张之国，不能使官吏畏法，则既豢民膏，复以威福肆于民上，假国宠以殃民，即国家养千万虎狼以食人耳。


明太祖好用严刑峻法固是事实，但主要是针对勋贵、官吏，并不滥及平民，恰恰相反，是为了保护平民。由于缺乏自下而上的舆论监督，对于勋贵、官吏，只能依靠自上而下的严厉打击，这本是无奈之举，由此也形成了洪武时代刑用重典的治理特点。 刑用重典、保护平民的同时，是关注民生需求、要求各级官员重视民生。明太祖提出：“治民犹治水。治水者顺其性，治民者顺其情。”并将“顺其情”解释为：省刑罚、息干戈，重农时、薄赋税，简兴作、节徭役。为此，不断推出清理冤案、解放奴仆，鼓励垦荒、减免赋役，推广棉桑、奖励工商，倡导节俭、珍惜民力的政策。对于危害民生的自然灾害，一是防范于未然，兴修水利、储备粮食；二是应对于已然，一旦发生灾害，当地官员必须一面暂停税粮征收，一面向朝廷报告灾情，如果灾情严重，在报告朝廷的同时，即行赈济。 朝廷推行的所有关注民生需求的政策，需要各级官府落实，否则便成空文。所以，明太祖在打击贪官污吏的同时，不断向官员灌输民生及“官由民养”的理念。建立之初，明太祖将各府、州、县官召到京师南京，当面训诫这些“亲民官”：“天下初定，百姓财力俱困，譬犹初飞之鸟，不可拔其羽，新植之木，不可摇其根，要在安养生息之。”洪武二十五年，颁布《醒贪简要录》，通过这个“要录”和官员算细账：除去水旱蝗疫不计，一个农民一年生产多少粮食、一亩土地一年产出多少粮食，一个知县、一个知府，一年的俸禄需要多少个农民一年之劳作、多少亩土地一年之所出？洪武二十六年，颁布《诸司职掌》，其中关于府、州、县“亲民官”的《到任须知》，有31条之多。第一条首列“祀神”，天心即民心，知道敬天，才知道重民。第二条是“恤孤”，既倡导敬老、强调“孝道”，也表现对社会弱势群体的关心。第三条是“狱囚”，要求快速平反冤狱、处置罪犯，体现对人性的关怀。第四条以下，才是和国家财政相关的户口、土地、税粮等。通过这个排列，向官员传递重视民生的信号。

三、国家统一与文化传统

明亡之后十年，入主中原的清顺治帝在与内院大学士范文程等读《资治通鉴》时，突然发问：“上古帝王，圣如尧舜，固难与比伦。其自汉高以下、明代以前，何帝为优？”众人对曰：“汉高、文帝、光武，唐太宗、宋太祖、明洪武，俱属贤君。”顺治帝继续发问：“此数君者，又孰优？”答曰：“唐太宗似过之。”唐太宗的用人与纳谏，通过吴競的《贞观政要》，特别是“贞观之治”的影响力，千百年来为人传颂。但是，16岁的顺治帝发表不同看法：“朕以为历代贤君，莫如洪武……洪武所定条例章程，规画周详。” 40多年后，康熙帝第三次巡视江南，打算前往南京明太祖孝陵祭奠。随行大学士因康熙帝以往两次南巡，都曾亲往孝陵祭奠，建议此次改遣大臣代祭。此议被康熙驳回：“洪武乃英武伟烈之主，非寻常帝王可比。”不但亲往祭奠，并且下诏修缮明孝陵，悬挂亲自书写的“治隆唐宋”四字匾额。 顺治、康熙父子二人对明太祖朱元璋的评价，一赞其制度“规画周详”；一赞其治理“治隆唐宋”。他们对明太祖在制度建设、国家治理方面的认识，比明代许多士大夫更为深刻。但是，即使是在高度集权的洪武永乐时代，也并不是只靠顺治帝所赞扬的“规画周详”，就可以实现康熙帝所说的“治隆唐宋”。在包括明朝在内的中国历史上，影响制度建设、治国理政的，有两个常常被人们忽视的重大因素。 第一个因素是国家统一。中华民族经过几千年的形成与发展，统一多民族国家既是客观存在的事实，更是根深蒂固的意识。稳定而不是动荡，发展而不是折腾，是“民心所向”，是影响和左右庙堂决策的重大因素。第二个因素是文化传统。经过几千年的积淀，由历代精英总结的规矩、法度及民本、良知、礼义廉耻等理念，由《礼记·礼运》倡导的对“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养”的“大同”理想的追求，汇聚成优秀的中华文化传统，在民众及士大夫中形成了强烈的报效国家、服务民生的信念。 正是国家统一、文化传统这两大因素，在维护国家稳定、推动社会进步、呼唤民生关怀中，起着重大作用。从某种意义上说，也正是这两大因素，在促使明太祖及其继承人制定并实施保障民生的制度与政策，也使一批又一批的有志之士关注民生，帮助明朝渡过一次又一次的危机。 明朝建立以后面临的真正考验，是发生在正统十四年（1449）的“土木之变”，甚至不是瓦剌南下、皇帝被俘的“土木之变”本身，而是在一定程度上促使“土木之变”发生并导致大量民众流亡的连年自然灾害。 从15世纪20年代也就是永乐末年及宣德年间开始，中国的气候比过去更为寒冷。“土木之变”前后，黄河流域经历了明代最冷的气候，江淮流域的汉水、淮河、太湖结冰，宣德、正统、景泰、天顺这40年间发生的自然灾害，比洪武、永乐半个世纪更为频繁、更为严重。
此时的明朝政府，从宣宗朱瞻基、英宗朱祁镇、代宗朱祁钰，到各级官员，都在努力和民众一道，抗御自然灾害。孟森十分敏锐地指出，当此之时，“于民生二字，虽至暗之君，至凶之奄，不敢漠视”。大批官员带着特殊使命，“下沉”到各地，救灾赈民。于谦巡抚河南、山西，曹弘巡抚北直、山东，赵新、韩雍巡抚江西，赵伦巡抚浙江，吴政巡抚湖广，周忱巡抚江南；各级“亲民官”，松江知府赵豫、苏州知府况钟、常州知府莫愚、吉安知府陈本深、温州知府何文渊、杭州知府马仪、西安知府罗以礼、建昌知府陈鼎等，以及各地的知州、知县，都在动员各种力量，赈灾救荒，同时平反冤狱、打击豪强，稳定地方。当此危难之际，用人也就不拘一格。韩雍20岁中进士，为正七品的监察御史，8年之后，超擢为正四品右佥都御史巡抚江西，时年28岁。苏州知府况钟，由刀笔吏步入高级官员的行列，与吉安知府陈本深以正三品久治一地，况钟在苏州13年、陈本深在吉安18年，维护民生，深得民众爱戴。各种社会力量也在这一轮的救灾赈灾中，发挥了重要作用，数以万计的民众，因此受到朝廷及各级官府的嘉奖。 “土木之变”发生后，以新任兵部尚书于谦为首，外廷户部尚书陈循、吏部尚书王直等，内廷司礼监太监兴安、金英等，共同说服皇太后孙氏，作出了一个重大决策。他们没有受制于以被俘皇帝朱祁镇相要挟的瓦剌，而是恪守中华文化传统中“民贵君轻”的精髓，以民生、社稷为重，拥立朱祁镇弟弟、留守北京的郕王朱祁钰为帝。同时，摒弃迁都南京的提议，组织了极为坚决而成功的北京保卫战，给瓦剌各部以重创，维护了国家统一。 明朝的国家制度和国家治理，在救灾赈荒、维护民生中显示出强大的动员和组织力量，而国家统一、文化传统的作用无处不在。但是，也就在这一轮危机化解的过程中，明朝统治者开始越来越注重“国计”而算计“民生”，甚至某些为激励富民捐纳赈灾的优惠政策，也被官员“利益均沾”，诸多新的社会问题随之发生产生。 无论是国家统一还是文化传统，以及国家制度、国家治理，都需要不断地加以维护和调整。是非成败之间，实则只有两个字：民生。 （作者方志远，系江西师范大学历史文化与旅游学院教授）