南国学术 | 明清时期府县衙门的政治构成

作者：柏桦

摘  要
在中国古代君主专制政体下，君主具有特殊地位，政治等级是为臣民制定的。而那些官吏乃是君主的臣仆，与君主形成人身依附和雇佣关系。这些臣仆以他们在社会中的地位、身份、经济状况、使用价值等，在政治上分出档次，形成严格而细密的等级系列。以明清时期的府县衙门政治等级而言，身处第一等级的是府县正官。但是，他们的权力必须要获得上司的支持，其权力的实现则要通过左右及下属的执行。第二政治等级是府县的佐贰官。由于他们与正官是同僚，在正佐相互辅助监督机制下，即便是在正官负责制下成为僚属，正官也不得不以礼相待。第三政治等级是首领官(属官)和教职。他们在本府县内虽比不上正官那样被人尊重，也比不上佐贰官那样有资本与正官犬狼对峙，但有自己的衙署，有十几名可以指挥的胥吏和差役，在正官不能下乡的情况下，可以带上十几名衙役巡行城市乡里。第四政治等级是杂职。分两类：一类是较为独立的，有专门职务的职官；另一类是直属于府县官的杂职，如医、阴阳、僧、道等官。第五政治等级是吏典。他们多是本地人，官府不能小觑。第六政治等级是杂役。他们虽然地位低下，却是地方的重要政治力量，直接关系到地方治理的好坏。第七政治等级是不在朝廷典制规定内，却在府县发挥重要作用的幕友、家人等。有人将他们比作天子之宦官，在府县中也是令上下左右瞩目的一批人物。这七种在衙门内的人，不但形成各种政治关系，而且在利益驱使下，也会出现诸多变数。既存在着政治、经济等诸多因素，也有微妙复杂的等级观念、伦理道德观念，更包含着不同价值追求和精神风貌。而在府县衙门之外，还有一批政治势力，主要来自以缙绅、贵戚为主的势豪、权豪、官豪势力，以血缘为纽带的宗族势力，因地方基层组织而形成的地方势力，以秘密社会、聚草为寇、占山为王为主的反叛势力。这些势力，不但影响府县官施政，也影响地方的治理。




在中国古代，所谓的“官场”包含两个要点：一是官拥有权力。但是，这种权力只能上承天子、下施于民，要求“臣下奉宪，无所失坠”。二是官不能拥有过多、专断的权力。因此，在设官上是以互相牵制为目的，进而形成严密的监察制度，以期实行有效控制。明清时期，府县官是“亲民”的“父母”之官，该府县的百姓都是他的“子民”。由于“子民”众多，士、农、工、商分属不同的层次，因此，各自按照自己的生活方式生活着，官府不打扰他们，他们也不会去烦扰官府，如费正清(J. K. Fairbank，1907—1991)所讲：“地方士绅和农民凡事只靠自己打点，仅在紧急情况出现时需要请示朝廷。”然而，官府的权威始终存在。这种权威，虽不经常去干涉民众的生活，但也是无事不管。


一  府县衙门内的政治势力
经过朝廷任命或由督抚委署的府县官，在领到行移勘合之后，便可走马上任了。但“上任”谈何容易，等待他的将是一批难以驾驭并且缺乏了解的吏典和胥役，还有窥探觊觎而又对他不无戒心的佐贰和属官们，更有一些难以设想而从不相识却也关系到他们施政和声誉的士绅豪族等等；因此，在新官接到任命的欢喜之后，心情稍微稳定之时，就不得不考虑这些问题。饱经世故而又深知地方利弊的明太祖朱元璋，似乎很明白其中的奥秘，颁下《到任须知》：“此书虽粗俗，实为官之要机，熟读最良。”翻开《到任须知》目录，依次罗列31条，可谓事无巨细，叙述周详，为官者一读，不能不明白官署事理。驭下有术而深明吏弊的清雍正帝，发布《钦颁州县事宜》，对府县官施政的要领和应该注意的问题，无不述其原委，如果府县官“奉全编以为法守”，则能综观全域而洞彻细微。然而，政在人为，面对人治社会的现实，府县官即使把这些书读得烂熟，也不免当局者迷，进入人为布置的陷阱之中；而这些陷阱，都是左右他们的政治势力所设置的。


以府县衙门政治等级而言，身处第一等级的，毫无疑问是府县正官。他们身为本府县之首，号称“民之父母”，为本府县的“正堂”。以知府而言，“今之郡守，古之诸侯也。铨曹抡才上闻，俞(谕)旨以授”。以知县而言，号称“百里小侯”。这些正官“出则舆马，入则高堂，堂上一呼，堂下百诺，见者侧目视，侧足立”，其威严和气势非同一般。虽然在整个官僚群体中，府县正官不过属于中下等之列，处在承上启下的位置，受到多方的制约，其本身处在一种上方苛察、左右交攻、下属欺蒙的险恶环境中，不得不为自身能站住脚或升迁而使出浑身解数来处理周围各种政治、经济、行政、人际关系，但仍不失为本府县官吏群体中的最高尊荣和地位，他们“打骂得人，驱使得人，势做得开”。即使如此，府县正官的权力必须要获得来自上司的支持，其权力的实现则要通过左右及下属的执行，若无上司支持与左右、下属的执行，他们在本府县的权威也是很难实现的。


第二政治等级是府县的佐贰官。佐贰官在职务上除了是主官的辅佐外，还分掌粮马、巡捕等事，在治地较广、事务繁多的府县，还有自己的分管区域。佐贰官有自己的办公衙署，与正官分厅治事，可以说主官之事即他们之事，正官之责就是他们之责。在地位上，除正官之外，他们也是本府县的主要长官。从任命来看，他们也是朝廷的命官，是持朝命前来的，正官对他们不得不以礼相待。在统属管辖关系上，按事务也有他们的上级佐贰官，其所办理的事务除禀告正官之外，还要定期向上级佐贰官汇报。按领属，他们受本府县正官的管辖，其所办理的事务，包括向上级佐贰官汇报的事务，均要有本府县正官的认可方能成行。也就是说，他们不承担府县的主要责任，以致“涉笔占位署惟谨，惟长官之听，漫不可否事”。从与正官的关系来看：正官对他们有参评之权，在参评中加以不利的评语会影响到他们的前程。明代的佐贰官听调于巡按，听命于巡抚，清代则由督抚调命，督抚按都有弹劾府县官的权力，也可以暂时委署佐贰以办理府县事务；从政治关系的角度来看，似乎佐贰官与督抚按的关系更近，也就不得不使正官畏惧三分。佐贰官与正官乃是同僚，在正佐相互辅助监督机制下，正官也不得不尊重佐贰官，即便是在正官负责制下成为僚属，也不得不以礼相待。这些同僚最为难处，“傲则怨而谋蘖之，和则易而狎侮之”。正官与他们实际上是犬狼对峙的状态，彼此都畏惧对方，又在观察对方的弱点，以期占据优势地位。


第三政治等级是首领官(属官)和教职。明清府县设置首领官，使之率领府县诸吏以办理文书事宜，是幕僚参谋。“凡所施行诸事，议论已成，正官、首领官亲行草稿，役吏精书之，而乃书押印行，所以事多端正，并无过误稽迟。”朱元璋对他们也寄以厚望，亲自把荐举首领官之事纳入《大诰》之中。但事与愿违，府县首领官并未显示出参谋作用，反而渐渐降为属官，去管巡捕及民间争斗小事，变成卑微的杂职，以至被上官捶杵相加也无处申诉、被人轻视而看不起的人，除渴望受到别人尊重外，还有一种报复心理；因此，他们一旦得到尊重，就会自高自大，做起事来比轻视他的人更轻视别人，所以，这些人“位卑而言高，禄微而谋大，黑白出于唇吻，曲直任其心胸”。他们在本府县内虽比不上正官那样被人尊重，也比不上佐贰官那样有资本与正官犬狼对峙，但毕竟有自己的衙署，拥有十几名可以任他指挥的胥吏和差役，在正官不能下乡的情况下，他们可以带上十几名虎狼衙役巡行于城市乡里，也是八面威风。在清代府县不普遍设置佐贰官的情况下，首领官则兼领佐贰官之事，也是在本府县令人瞩目的人物。


明清府县教职是在学之人，很受社会尊重。海瑞在追述其少年时代“见闾阎父老，阛阓小民，同席聚饮，恣其笑谈，见一秀才至，则敛容息口，惟秀才之容止是观，惟秀才之言语是听。秀才行于市，两巷人无不注目视之，曰此某斋长也。人情重士如此，岂畏其威力哉？以为彼读书知礼之人，我辈村粗鄙俗为其所笑耳”。士人在社会上受到尊敬，身为教官者又为士子的楷模，正佐官尚且以礼相待，何况他人。但其品位低下，廪禄不高，其中难免有些人“奴颜哀免，自贬士气”，败坏学人德行而为人所轻。即便是如此，他们也是官，既可以对本府县事务提出看法，又可以通过管理本府县学之便以影响生员，进而操纵舆论，也能够在一定程度上制约正官，乃是不容忽视的政治力量。


第四政治等级是杂职。杂职分两类：一类是较为独立的，有专门职务的职官。从事务角度看，他们各有所掌，并有自己办公的衙署；那些直接管理财务、制造、开采、税收、闸坝和治安的，手下管着许多人，不失为一方土皇帝。仅在朱元璋颁布的《大诰》三编中，就记有这些杂职违法的案件十几件。例如，《大诰·马站第六十一》记：“其奸顽之徒，宁可不买马入驿，惟务贿赂驿官。”《大诰续编·东流鱼课害民第三十四》记：“东流江口河泊所官陈克素通同业户人等，侵占本所鱼课一万贯入己。”《大诰续编·关隘骗民第六十五》记：“各处关隘把截去处巡检、弓兵将逃军逃囚一概受财，纵令逃去。及至拿住贼盗，不行火速解官，却乃教唆恶诬指平民。拿获私盐，尤其欺诈民甚。”《大诰三编·库官收金第三十五》记，库官李庭贡“将纳金者每十两多称五钱”，其余中饱私囊。由此可知，这些杂职早在明初就已经是依仗手中不多的权力而为害作弊，以后更是如此，“迩年小官愈多，害民愈甚”。按规定，这些杂职应听令并被考核于所在地的府县正官，但府县官不能随意差遣他们，而实际上府县官却经常差遣役使他们。另一类是直属于府县官的杂职，如医、阴阳、僧、道等官。他们有自己的业务和专长，不享受国家的俸禄，但听调考核于官府，考满也可按其专长升入上级杂职，以至进入中央的专门机构。他们“职分虽卑，而亲民最近”。以此之故，他们在本府县内也是不容忽视的政治力量。


第五政治等级是吏典。从地位上看，吏典属于“官役”，是一种下贱的人，贤人君子应该“视吏卒如奴仆”；在官的眼里，他们是奸贪的化身，是“百端作弊，无所不至”，只知道贪利，以至于“仁义礼智之道同处圣贤者，丧之尽矣”。由于他们在府县衙门中主管文移簿书，明习法令，熟悉政务，府县官离不开他们，他们也离不开府县官，进而与府县官构成一种既相互利用又相互防备的态势。从表面上看，吏的地位低下，官可以随意辱骂责打他们，但在实际上吏也在想方设法地愚弄官。官与吏是明清地方政治的最重要主体，两者既不能合又不能分。制度要求官必须驾驭吏，而实际上吏却常把持官，因而被称为“蠹吏”，犹如蛀虫一般。“吏等办事则识见原卑，见利则眼孔甚小。蠹胥奸巧，窥官之意指，乘官之懈怠，援例揆情，言之确凿，鲜有不为所愚者。”故此是府县内令人瞩目的人物，且因是本地人，乃本地的政治力量，官府不能够小觑，朝廷也常常一筹莫展。


第六政治等级是杂役。役之在官，则是被官役使的人。这些人大致可分为两种：一种是纯受役使，在官府督促下从事各种苦重的劳动，如河夫、渡夫、纤夫、马夫等等；另一种是在官府的指挥下从事听差、跑腿等杂事。虽然他们都是被役使的人，但因其身在官府内外的不同，性质上有根本的区别。前者是社会底层，属于民役之在官者，后者则是走卒，属于在官之役；前者实际上就是普通百姓，后者则是官的爪牙。本来杂役是由里甲轮流选壮丁充当，有规定的期限，这其中也有一部分是自愿充当的。自“一条鞭法”实行以后，充当走卒的役多改为由官府雇用，享有一定工食银米待遇，渐渐成为职业的役；这种职业的役则不再是普通的被役使的人，而成为普通百姓的对立面，是所谓“良家子弟一受是役，鲜有不为民害者”。称得上政治力量的杂役，实际上就是指这样一批身为官府走卒的役，俗称三班衙役。这些役在府县官吏群体中的地位最低，不但受命于府县正官、佐贰、属官、教官、杂职官等，而且还要受制于吏典。职业的衙役，服务于官府是他们的经济来源；在解决生活问题的同时，把自己的性命也交给了官府。官府经常向他们施发淫威，一事办得不妥或不力，除被辱骂外，或被打板子，或被打棍子，挨打之后还要匍匐谢罪谢恩，装出满面羞愧而无地自容的样子。当官的尊贵和威严，就在这噼噼啪啪的板棍声中得以维护。然而，这些走卒之役毕竟是在官府中的人，虽然经常挨打受骂，但回过头来对贫民百姓却像野兽一样疯狂。明人有诗云：“昨当租吏来，宰割充盘几。吏怒反索金，黎民那有此？”一旦不遂意，便是“薄诉吏转嗔，锁缚不复视”，生动地刻画出这些“奴仆之体”的“奴仆皂隶人等”的嘴脸。他们“自恃衙门情熟，因而包揽钱粮，把持行市，窝娼窝赌，无所不至。而犹未遂其欲，每与捕役上下其手，窝顿盗贼，发踪指示，名曰放线。所获之赃，盗得其三，彼得其七。且以语言恐吓事主，令勿报官，即使事发，而州县捕役，向为一线串通，或以强为窃，或故意纵放，有司为之掣肘，百姓被其扰害”。他们“收强盗月钱之利，借侦逃缉贼之名，失事则擒获无闻，捉人则私刑酷拷，且多串贼而打诈，又借贼口以扳诬”。他们地位虽然低下，却是地方的重要政治力量，直接关系到地方治理的好坏。


第七政治等级是不在朝廷典制规定之内，却在府县发挥重要作用的幕友、家人等。清人认为，使官拥有虚名的是幕宾、书吏、长随这三种人。幕友是在正官负责制确定后逐渐形成的，至清代则成为府县官必须要聘请的人，朝廷则予以默认。如顺治八年(1651)谕吏部曰：“迩来吏治，不肖者刻剥民财，营求升转，不顾地方荒残，民生徉苦。稍知自爱爱民者，因上官举荐不公，不觉操守顿易。至于不识文义之人，益不胜任，文移招详，全凭幕友代笔，转换上下，与吏役通同作弊，贻害百姓。”这等于是承认地方官延聘幕友的合法性，地方官乃至督抚雇用幕友也成为常态。把幕友视为腹心，是府县官们的普遍认识。官聘幕友，名为“赞治”，实际上是想通过幕友来监督吏胥的工作，并不是让他们拥有实权，“至于一定主意，须亲自裁决，庶事权不致旁落”，是“权不尽在幕友，专在本官”。且不论幕友制度也存在许多弊端，仅以权在本官而言，是幕友只能够“赞治”，不能够有权，其立意是在佐助本官办理事务，表明正官确实需要有人辅助。长随中有累世为仆的家生奴，也有临时雇用的，“只有伙食供应，而无薪水，其地位与倡优同等，不齿于齐民，不能应考入仕。但是他们所任的职务，如门上、稿案、钱粮、税契、监狱、监印、差总等都是公事，尤其是门上和稿案二者，特为重要”。他们名为主官的随从，实际上乃是亲信，除了照顾生活起居外，还被派遣出去督管某些事情，以至于各房科都有长随监管，因此有人将之比作天子之宦官，在府县中也是令上下左右瞩目的一批人物。


以上政治等级的划分既与典制规定有关，也与实际政治运作紧密联系。这些人聚集在府县衙门内，成为各种政治势力，不但影响到府县衙门的政治运作，也关系到地方治理。这些在衙门内的人们，不但形成各种政治关系，在利益的驱使下，也会出现诸多变数。其中既存在着政治、经济等诸多因素，也有着极为微妙复杂的等级观念、伦理道德观念，更包含着不同的价值追求和精神风貌。


二  府县衙门外的政治势力
在府县衙门外的政治势力，主要是来自以缙绅、贵戚为主的势豪、权豪、官豪势力，以血缘为纽带的宗族势力，因地方基层组织而形成的地方势力，以秘密社会、聚草为寇、占山为王为主的反叛势力。这些势力不但影响府县官施政，也影响地方治理，都是不容忽略的地方政治势力。


称之为“缙”者，是致仕、卸职还乡的官员；称之为“绅”者，是具有功名的进士、举人。具有低级功名的生员能否进入绅士之列，学术界还有分歧；实际上，部分有声名、财富、家庭背景的生员还是可以进入绅士之列的。能够影响府县官的贵戚，多是该官的身份、地位高于府县官的官员亲属们，他们仰仗高官的权势而成为一种政治势力。缙绅、贵戚因为有官府背景，有可能进入官府，他们应该是府县官的支持者；因此，在许多方面也为府县分忧解难，是府县官可以依靠的力量。待缙绅、抚青衿、抑豪强、安贵戚，则成为府县官的专门学问。对于缙绅，“其交际之间，宜待之以礼，用刺相觌，悉照旧规”；对于青衿，“有文章品行之士，特加优遇；贫寒不给者，或分廉俸资之膏火”，总的原则是“惟礼所当存，仪循分及；法难轻纵，责亦必加，庶乎可矣”，不期望得到他们的支持，至少不让他们反对与中伤自己。


为了取得缙绅等的支持，府县官多采取拜访有名缙绅、亲近诸生员、给豪强留有余地等做法，遇到难办的政务时，常常召集他们商议，取得他们支持；事实上，在地方教化、赈灾、慈善、水利、学校、工程乃至于社会治安方面，缙绅们都有经济投入，协助府县办理诸多事务。当然，不是所有缙绅、生员、豪强、贵戚都支持府县官，他们也不都是善人，土豪劣绅不在少数，这就要求府县官能分出优劣。对于他们当中“公正者，见时假以礼貌，使彼自爱，倘遇有事，尚可公同商议。邪曲者，先行拒绝，如必请见，晤面即正严其声色，使有惧心，不敢再行往来。奸猾好讼者，伊不讼则已，讼则必使其终凶，使有戒心，不敢再起讼端。唆摆架讼者，时常出票严拿，使其望风逃避，否则敛迹安居。如此办理，地方庶可少事”。对待缙绅士大夫要有一定的原则，一是府县官自身要正，二是要有长远打算，三是要公平对待，四是要节制有道，五是秉公办事，六是慎重处置牵连缙绅士大夫的案件。不到万不得已，不能够采取抑制豪强的手段，因为“扶弱抑强，虽是为政大体，若将此念横在胸中，民必不堪。近日有不待出官，而胜负已决者，荐绅窘辱，奸豪得志，长刁殃民，莫此为甚。切忌”。与缙绅士大夫合作者有之，防范者有之，抑制而制裁者有之，所持有的理念不同，其施政方针也不同，对地方治理影响甚大。


以血缘为纽带的宗族，在很少迁徙的中国古代社会，有很强的凝聚力，也有一定的自治能力，进而成为宗族势力。府县官若是能够充分利用宗族，获得宗族势力的支持，不但可以稳定地方社会秩序，也可以发挥他们自救的能力，以抵御天灾人祸。正因为宗族组织的综合性社会功能，府县官若是不能获得宗族的支持，即便不让他们成为反对势力，对地方社会秩序也是威胁；特别是宗族势力比较强大的地方，经常会出现械斗。按照朝廷的规定，是不允许民间械斗的，一旦出现，也是严惩不贷，但在具体实施过程中，因为涉及人多，往往是法不制众，故此要求府县官在安抚宗族的情况下，消除不安定的隐患，府县官的能力在此能够得到充分体现。明清时期的南方及西北地方，宗族械斗之风极盛，那里的居民大多是聚族而居，常常因为山林、水源、田地、祖坟、草场乃至婚姻等事与其他宗族产生纠纷。他们解决纠纷的办法，不是寻求官府解决，而是动辄聚族进行械斗。聚族械斗肯定会出人命，通常每次械斗前，各大族必须要做的一件事，就是先确定有多少人能抵命。按照宗族的规定，凡是抵命者的妻儿老小，事后一律由公产来赡养。这是为了解决抵命者的后顾之忧，即使遭受酷刑逼供，官府追究责任，也决不反悔。例如，清代江西乐平县，“人皆慓悍，辄以鸡豚细故，各纠党以械斗，而东南两乡为尤甚。其俗：凡产一男丁，须献铁十斤或二十斤于宗祠，为制造军械之用。戚友之与汤饼会者，亦以铁三斤投赠。以故族愈强者，则军械巨炮愈多，惟用硝磺铁弹，无新式之火药弹丸耳”。面对这种恶劣的习俗，若是“使良有司能鼓之以忠义，缓急用之，可收有勇知方之效。惜乎，官其地者率以敛贿为事，为民所积轻且深怨。于是，有身家者尚不敢妄为，而剽悍之徒相率而为盗矣”。这是府县官在处理械斗案件不力，非但不能够使宗族势力为己用，却常常把他们推向对立面。当然，这也因人而异。例如，清康熙时，福建武平县知县许子逊，虽然是进士出身，却也是拳勇过人，“县境与粤东某县毗连，两县民以争山地械斗，许(知县)驰赴填戢，粤民殊犷悍，群起殴抶许(知县)，则败，皆詟服，弗敢肆”。这位许知县，凭借自己的勇力打败所有人，平息了械斗，却不能够保证自己去任之后，还有没有械斗发生。号称“天下第一廉吏”的于成龙，在处理赵、廖两族械斗案时，乃是进行劝解，以至诚怛恻之人情感召民众，以细微公正之天理分辨是非，以不容置疑之国法惩治元凶，重在教诲，而使人人得知械斗之害，设身处地的为民众着想，所以“与民相爱，如家人父子”。在宗族势力本身与官府既有离心力又有向心力的情况下，如何化不利为有利，需要府县官采取一些策略——不同的施政手段会产生不同的效果，直接关系到地方治理。


乡里组织原本是由官府为主组成的，按统治者的政治设计，可以发挥民间权威固有的作用，也可以有效地实行社会控制，更可以制约与控制基层组织，将他们纳入朝廷既定的轨道。既然是纳入官府控制序列，也就具有官治的特点，各种官僚病态也是在所难免。身处最基层，其地位卑下，不但受地方官府的奴役与盘剥，还要受到胥吏的敲诈勒索，但他们也是在官之人，欺压百姓也是常态。统治者构建基层组织，试图构建一个井然有序的等级序列：“天下之势，自下而上，甲首上有里长，里长上有县令，县令上有郡守，郡守上有藩司，藩司上有六卿，而天子加焉。”相对于官府而言，基层组织处于弱势，似乎只能听凭地方官府的役使和摆布；但基层是他们存在的基础，在与地方官府打交道时，不可避免地要考虑到本地的利益而不配合官府，以至于被有些地方官认为是在在生事的一群。能够对基层组织实行有效控制，乃是府县官重要的责任，一旦失去控制，非但难以完成朝廷各种考核项目，还有可能造成社会的不稳定。欲要治民，先治里甲、保甲，府县官们也各有对策。


带有宗教色彩的秘密会社，所崇尚的是四海为家、平等互济、勤劳自养、以强取胜、仗义而为，体现了下层社会对不合理秩序的不满与反抗。秘密会社往往不公开与官府作对，当受到官府欺压的时候，也会化秘密为公开。国家律法及朝廷政策，凡是敛财惑众者，均视为邪教，予以严厉打击，而府县官在具体执行过程中，并不是一味地严打，总要把握一种度，以不激起强烈反弹为主，故此多有姑容，甚至有些官员也加入秘密会社。例如，“何镜人，相者也。尝以术游苏杭间，奔走达官贵人之门”，后来建立秘密会社，“其党员，官僚仆隶皆有之，盖多为侦探者。凡东南官吏，实缺自大令以上，职衔自四品以上，至少皆有一二人羼迹其间，或为仆圉，或为幕友，或即其本身，以是能行其恐吓眩惑、神出鬼没之手段，而星卜命相尤灵。然于平民，则颇有保障之功，即富商大贾，无号令而擅侵之者，为首死，余皆重责”。就连一些官箴书在讲到处置这类人物时，也提出既不能够轻易地将他们绳之以法，也不能够听任他们任意胡为，总在以安民为本。面对这种关系到自己前程与命运的势力，不同的府县官会采取不同的手段。有能力者惩治其首，特别是在该秘密会社没有发展壮大的时候，采取除患于未然，诸如“毁淫祠”而兴学校，正风俗而行教化，但这些是很难见到成效的事情，对于任期有限的府县官来说，即便有所行动，也不会有长远打算。“夫古之良有司，以毁淫祠为美事，不知淫祠祀祷，惟以鼓扇愚暗，败坏风俗而已。生祠则蛊惑高明，阴坏人心，虽豪杰迷焉而不自觉，盖淫祠之中祸之尤烈者也。”众多的府县官为了自身的利益以媚权贵，甚至接受治下的公开吹捧，增建生祠，乃是淫祠未去而更添淫祠，实际上是与地方势力勾结。府县官们种种不正常心理，使他们面对那些潜在的地方势力时，政治行为也发生许多变异，进而影响到地方治理。


聚草为寇的盗贼土匪对地方社会秩序是严重的威胁，朝廷法律一直是严惩不贷的，也是考核地方官的重点所在。按理说，府县官应该以除盗贼为首要任务，但为了自身利益，对待盗贼的态度也不一样。例如，“除本地乡绅外，若系绿林地方及过客来拜，恐有诈伪，则须考其履历姓名，吩咐照常，令班上各役进排两班，仍密令勇手在侧”。对待绿林好汉，虽然不无防备，但也以礼接待，只要保证在自己任内不出现大案，彼此就可以相安无事，实际上就是对盗匪的存在予以默认。为了应付考核，规避处分，讳盗的现象也很普遍。究其原因，“盖初往踩缉，有拒捕之患；解犯晋省，有抢夺之患；层层勘转，道路数百里，有繁重之患；处处需索，解费数百金，有赔累之患；或报盗而不获，则按限而参之，或上司好粉饰，则目为多事而斥之，不如因循讳饰，反得晏然无事”。更有甚者，“强盗，地方大害也，每名得贿三千金辄放。访犯，地方大恶也，每名得贿千金辄放”。当然，认真履职的府县官也不会对盗匪心慈手软，在利害权衡的基础上，府县官的表现是多种多样的。盗匪关系到地方社会秩序的稳定，府县官针对盗匪所采取的不同手段，与地方治理息息相关。


在府县衙门之外的各种政治势力，给府县官的施政带来诸多问题。他们的政治行为不但会牵扯各种势力，也关系到地方治理。若从这方面来评价府县官，则不能因为他们的政治行为与朝廷的要求相差甚远，就予以否定，而要看实际效果，从是否有利于地方社会的稳定、是否促进地方经济的发展、是否实现有效治理等方面进行综合考虑。


三  府县治下的子民
府县官既然是“民之父母”，其治下则都是他们的“子民”，都是府县官统治的对象。府县官声称自己是爱民的，百姓人等则口言府县官是“父母”，而心实厌之、畏之。治人与被治人的对立是永恒的，也有着不可调和的矛盾，但要实现地方治理，府县官不得不面对百姓人等，而百姓人等也脱离不开官府的管制，毕竟人们希望生活在有序的社会之中。


中国古代将民分为士、农、工、商，是为“四民”，各有其业，四民安而国安，四业兴而民乐。明代户籍制度因循元制，将全国人户分类编成军、民、匠、灶、医、卜等户籍，还有乐户、丐户、疍户等“贱民”。清雍正时废除了贱民，但实际上还是有高低贵贱之分，诸如倡、优、隶、卒、奴仆等，也还是被当成“贱民”。这些被称为“百姓人等”的人，承担着赋税徭役，既是府县官统治的对象，又是必须面对的人，府县官所采取的策略也不尽相同。既不能使民怨声载道，甚至官逼民反，也不能不顾百姓人等的生活，使他们衣食无继，所讲究的是“牧民”之道。


百姓人等大多是安分守己的，也有一些不安分的，如“横民”“刁民”，不但是官害，而且也为民害。“横民”大体上可分为两种：一种是无赖恶少，就是被现代称为“流氓”的，包括称霸一方的豪猾、毫无廉耻的无赖、为虎作伥的闲汉、放荡淫乱的淫棍、设局狂赌的博徒、阴险奸诈的讼师、败坏家业的不肖子等七种类型的一批下等人；另一种是土豪劣绅，包括富甲一方、倡率乡里、呼应族众、评判曲直、德高望众、名传远近等多种类型的少数上等人。这些人若与政治相结合，也会掀起大风大浪。正如鲁迅所讲：“凡是一个时代，政治要是衰弱，流氓就乘机而起，闹的乱七八糟，一塌糊涂，甚至于将政府推翻，取而代之的时候也不少。”明人张鼐在谈及天下不太平的两个因素时讲到：“方今朝多横政，而又无辅弼以为之匡救；野多横民，而且有缙绅以为之护持。”这些“横民”与缙绅相结合，就成为地方上举足轻重的恶势力。与这些恶势力打交道，则是府县官们比较头疼的问题。


“刁民”大多是统治者强加给他们的，但也确实有一些刁顽之徒。这些“刁健之徒，往往借端挟制，聚众抗官”，所以统治者以刁顽目之。确实是刁顽之徒的，危害百姓安全，祸害地方，他们“既饶气力，又具机谋，实报睚眦，名施信义。或殚财役贫以奔走乎丐贷，或阳施阴设以笼络乎奸贪。遇婚葬则工为营办以钓奇，有词讼则代为打点以罔利。甚者，官府之健胥猾吏为之奥援，闾巷之刺客奸人助之羽翼，土豪市侩甘作使令，花鸨梨姏愿供娱乐。报仇借客而终不露身，设局骗财而若非动手，有求必遂，无事不干”。这些“强悍匪徒，有曾犯到官为好汉者”，他们罪不至死，又不怕打板子，如《水浒传》中的牛二。“天下虽有犷悍之民，未有不畏官者，乃非独不畏，而且敢犯之，是必官之示以无足畏。”这些刁民既关系到府县官的前程，又关系到地方的安定。


朱元璋将臣民分为“奸顽”“良善”两类。凡是“不从朕教”的，都被认为是“奸顽”。《大诰》四编，就有52处提到“奸顽”，其中有“奸顽之志”“奸顽交结朋党”“奸顽无籍之徒”“奸顽人户”“奸顽之徒”“奸顽夤缘作弊”“奸顽偷出官物”“奸顽之情”“奸顽之才”“奸顽豪富之家”“奸顽强豪人家”“奸顽苟合通奸”“奸顽贪婪无厌”“奸顽之心”“奸顽诽谤”“奸顽之户”等等，不一而足，都是重点打击的对象，遇赦不赦。例如，洪武七年(1374)，实行大赦，朱元璋认为这种大赦，“虽间释君子之过愆，而奸顽之徒得为漏网之鱼，使善良者含郁而不伸”，所以，只将因公失误和因过失犯罪者赦免，其余真犯罪人概不赦免，以免“脱凶顽于侥幸，长奸佞于姑息”。凡是谨从朱元璋所教者，便为良善；遵守其制定的制度法律，便是其良民，是重点扶植的对象。《大诰》四编提到“良善”，不是以“安”“广”等字申明倡导良善，便是以“惑”“压”“欺谩”等字对祸害良善者进行严惩。扶良善而惩奸顽是朝廷所提倡的，也是府县官必须予以关注的。


除了良善与奸顽之外，还有四种“幸乱之民”，直接关系到地方的治理，更是府县官不可忽略的事情。“一曰无聊之民。温饱无由，身家俱困；安贫守分，未必能生；世乱兵兴，或能苟活；因怀思乱之心，以缓须臾之死。二曰无行之民。气高性悍，玩法轻生；或结党而占窝开场，或呼群而斗鸡走狗；居常爱玉帛子女，为法所拘；有变则劫掠好淫，惟欲是逐。三曰邪说之民。白莲结社，黑夜相期；教主传头名下，成千成万，越乡隔省；密中独往独来，情若室家，义同生死；倘有招呼之首，此其归附之人。四曰不轨之民。怀图帝图王之心，为乘机起衅之计；或观天变而煽惑人心，或因民心而收结众志，惟幸目前有变，不乐天下太平。”这些无聊、无行、邪说、不轨之民的存在，既有官府治理不善的原因，也有幸乱之民的个人原因。驭之得体，可使之成为王朝顺民；驭之失法，就成为王朝的离心力量，乃至威胁到王朝统治。驾驭幸乱之民，固然要朝廷有一定的政治策略，但在具体实施上，主要还是看府县官镇压安抚是否有术。


由上可见，府县官治下的“子民”，并不都是逆来顺受的羔羊，而是复杂的社会中有各种复杂的人。如何把他们纳入君主专制统治的规范，则是府县官必须要面对的问题。这里既有执行国家政策的一面，也有施政技巧的一面；即便是不看在国家利益上，而是基于个人政治与经济利益，府县官也不能够轻视“子民”，因为“君子得志，不选事利民，而聚民之利以利己。利自己聚，非惟害民，盗贼公行，己亦甚不利焉”。若是造成官逼民反，不仅仅是要丢官卸职，弄不好还会失去身家性命。从社会经济发展的角度来看，府县官失去身家性命应该算是小事，若是因此造成社会动乱，失去身家性命者也就不再是少数人了，还会使社会经济发展停滞或倒退。


注：此文发表于《南国学术》2020年第2期第335—344页。转自历史地理研究通讯